莫紀宏
  今年是我國人民代表大會制度正式建立60周年。作為我國的根本政治制度,人民代表大會制度在我國的國家生活和政治生活中發揮著舉足輕重的重要作用。一方面,人民通過自己選舉的人民代表組成各級人民代表大會行使國家權力,從而實現人民當家作主的民主權利;另一方面,各級人民代表大會作為各級國家權力機關,依法產生人民政府、人民法院和人民檢察院等國家機構,形成統一和完整的政權體系,維護人民民主專政的國家政權。
  值得註意的是,儘管我國現行憲法、組織法和相關法律法規對各級各類國家政權機關的法定職責作出了非常具體和明確的規定,但在國家政權機關依法履職的實際工作中,卻存在著干擾或阻礙國家政權機關依法履職的各種各樣的紛繁複雜的社會公共事務。最突出的現象是,大多數國家政權機關某種程度上都在從事與憲法法律賦予其職責不太相關的社會公共事務,特別是在基層,相當一批公職人員經常性地離開本職工作崗位,被各種名目繁多的“借調”、“抽調”、“配合中心工作”等任務占去大部分正常工作時間,致使許多國家機關無法正常、有效地履行自身職能。
  一些讓人習以為常的做法著實令人擔憂。一些上級部門動不動就要向下級單位“要人”,“表現好的”一般就要留下長期任用;一些綜合性領導部門頻繁地向不同的業務部門“借腦”,搞“專辦”、“專項”,而且標準很高,開口都要“業務骨幹”;一些基層黨政部門為了本地方維穩和社會治安綜合治理工作,向所轄區域內不同性質的國家機關要人、要錢,甚至還要借編製或者是自帶編製,組成綜合性執法部門等等。久而久之,我們發現,許多基層政權機關平常很難見到足夠數量的工作人員,特別是“業務骨幹”,基本上被各種各樣的“抽調”和“奉獻”挖光了,造成審判機關有案無人接、無人審;公安機關、檢察機關拿不出人手偵查案件和辦理批捕、公訴;政府部門辦公室經常是電話無人接、敲門無人應,不明就里的人還以為公務員曠工或上班溜號呢,諸如此類現象不勝枚舉。一些基層幹部有苦難言,整天忙忙碌碌,一根無形的指揮棒不斷地指東指西,工作不分平常日與節假日,有個小病什麼的只能扛著,終日奔走在各個不同的“任務部門”,身心俱累,長此以往,本職業務荒疏,原本的崗位始終無法培養出應有的“職業感情”,慢慢就變成了混跡於各個機關之間的“萬金油式”幹部了。
  我們有一千個、一萬個理由可以指責那些在機關混日子的幹部,但是,面對當下國家政權機關本身面臨的諸多紛繁複雜的外部干擾因素,要想乾點事情,特別是要在本職崗位上乾出點成績來,確實是一件不容易的事情。怪誰呢?是領導出了問題,還是制度存在缺陷?仔細想來,還是一些領導幹部的思想意識有問題,頭腦中缺少“法治”這根弦。黨的十八大報告明確提出,領導幹部要學會運用“法治思維和法治方式”解決重大和複雜的社會問題。什麼叫“法治思維和法治方式”?就是要依法履行自身的職責。這樣的要求對於一個領導幹部來說,標準並不高,但實踐中往往卻難以做到。根子在哪兒呢?從“法治思維和法治方式”的要求來看,問題出在一些領導幹部對法治缺少敬畏感。總覺得只要是“為人民服務”、“為黨工作”,怎樣乾都行。只要是沒閑著,就是對得起黨、對得起人民。由於放著本職工作不乾,忙著趕“場子”、應付“任務”,整天不亦樂乎,錶面上風光熱鬧,整天忙叨叨,一副“勤政”形象,實際上有勞無功,工作抓不住重心,業務沒有整體思路。時間長了,業務荒疏不說,其他謀生技能也消耗得差不多了,剩下的除了“當官”,其他什麼都不會幹了。
  當然,在國外的官場也存在著類似問題。許多國家在制度設計上採用了政務官與文官分開的模式,政務官可以整天忙得暈頭轉向,但作為國家政權機關的基石,文官隊伍卻相對穩定。政務官可以隨著選舉的進退而進退,文官隊伍卻能夠自始至終在有效地替國家工作,保證各個國家政權機關有效地依法履行職責。正因為有文官隊伍的存在,“依法行政”才有人去落實,正因為有相對穩定的執法力量的警察隊伍的存在,國家管理和社會管理中日常出現的問題都可以有專門的執法力量來解決。國外的文官制度是否值得我們借鑒呢?如果不從制度上來解決問題,僅僅靠一些小打小鬧的機制或措施上的變通,實際效果還是“治標不治本”。例如,如果不從制度上堵塞黨政領導部門隨意向國家機關抽人、借人的不良習慣做法,像法官、檢察官的職業化改革都很難落實,即便是將法官、檢察官隊伍從審判隊伍和檢察隊伍中單列出來,但由於法院、檢察院無法有效地阻擋上級部門隨意抽調“人才”,特別是“優秀人才”,因此,仍然會出現能辦案的“能人”往往都被“借走”了,剩下的仍然是低素質的無法有效履行法官、檢察官職責的一般司法人員。
  所以,當下在貫徹依法治國基本方略、健全和完善人民代表大會制度的過程中,要關註現有的各級各類國家政權機關自身的能力建設問題。只有國家政權機關依法各司其職,“依法治國”才能建立在扎實的組織體制和人才機制保障基礎之上。如果國家政權機關日常的精力都放到應付“即時性任務”上面,那麼,即便是各級領導幹部再努力,也會因為缺少落實法律職責的人手而使得依法辦事流於空談。
  其實,學會運用“法治思維和法治方式”解決問題並不難,關鍵是態度和決心。這需要各級領導幹部首先要對國家政權機關依法辦事、依法履行職責的問題有一個清醒認識,“荒了自己的地、種了別人的田”,即便工作做得再多,在法律效果上也是勞而無功,只有立足於本職工作,大家都管好自己的事情,那麼,很多“綜合性的機構”就沒有存在的必要了。其次,對於事關全局的維穩、反恐、國家安全或者社會治安綜合治理等事項,可以建立專門的執法隊伍,甚至可以招聘社會力量來輔助行政機關履行公共管理職能,不能一有問題就找下屬機關要人,有點情況就要向各個機關抽人,似乎哪個機關不出人,就是態度不好,不支持工作,沒有大局觀。這樣的思維方式需要改一改了。只有國家政權機關依法各司其職,我們的社會才能真正地建立在可靠的政權制度基礎之上,國家機器才能有效運轉,人民也才能真正地安居樂業。
  (作者為中國社會科學院法學研究所研究員、北京市法學會立法學研究會會長)  (原標題:政權機關不應為職外工作分神)
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